乡村市场与产权制度 |
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与《土地管理法》第二条遥相呼应，该法第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，所指的“国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。这句话也是貌似有理，实际的潜台词仍然是农村“集体土地”不能直接进入市场，但是隐含规定，可先“收归国有”，然后再行出让。那么如何收归国有呢，《土地管理法》第二条已经声称“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，这当然无可非议，但是问题在于，在国家与“农民集体”的土地关系上，这部法律根本排除了征用以外其他途径。现实中更经常采用的是这句话的“逆命题”：只要征用集体土地，那当然是国家为了公共利益的需要。［ 6］ 真正的公共需要固然也有，毕竟少有，大量存在的是商业化开发。而征用是一种强制关系［ 7］，其补偿不仅有限，更重要的是，从根本上说，征用补偿的决定缺乏市场基础，全无讨价还价的余地，因而不可能合乎经济效率。如《土地管理法》第四十七条规定，“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿”，这也不符合最起码的经济常理，即，资产的价值取决于其未来收益的折现，而非历史成本或曾经的用途。实际上，该法的补偿规定的主旨是限制性的，如耕地补偿大致按“年产值”的倍数，严格规定了最高限额。尽管该法第四十八条规定，“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”，可是这样的“意见”提不提、听不听，事已至此，有何必要？至于征用后出让的价格，必然提供了另外一个“寻租空间”，吸引官商勾结，即便如此，往往也要大为暴涨，这前后的差价，就被凭空拿走了。这对于农民是极大的不公，使之不仅无法分享经济发展、地价升值的成果，可能连基本的生计都成了问题。 《土地管理法》的上述规定，其初衷大约是，出于“国家财力”的考虑，尽可能控制工业和城市扩张中的用地成本，因而不惜片面牺牲农民的利益，这不仅削弱了政府当局应有的超脱性和公正性，而且还没有摆脱计划经济的思维定势。不难想见，不容置疑的征用方式和低廉的地价必然进一步促使了土地包括耕地的滥用，从而与《土地管理法》的耕地保护的精神相背离，这恐怕是有关方面始料未及的。 |
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