农民负担的现状与症结——湖北J市调查

第一，1980年以来，乡村两级乃至更高级别的政府过于乐观估计农村经济形势和农民收入状况，在各种既得利益集团的压力下面，向农民收取了过多用于举办实际上没有产生效益的事业的钱，其中相当部分被乡村两级用于吃喝、建楼堂馆所甚至贪污掉了。这种情况在1990年代中期变得更为严重，在J市农村至1996年前后达到最高峰。

第二，改革开放以来中央与地方财政分灶吃饭的体制，特别是1994年以后实行的分税制，使地方财政普遍入不敷出。特别是在农业型地区，不从农民身上想办法，财政无法运作。换句话说，中央并未为地方政府留足财政收入。中央实行分税制的本意之一是调动地方政府寻找财源的积极性，这种思路与1980年乡镇企业异军突起中地方政府主动性的被肯定是一致的。地方政府在有足够事权和任务的情况下，不得不想出种种办法向农民收钱以办事。为办事就得养人，财政收入少了之后，办事的钱便被挤掉了。由此出现以收钱办事始，以收钱养人终的荒谬后果。

换句话说，农民负担屡减不轻的根本原因，正在于将乡镇一级政府当作积极政府来期待，既希望乡镇政府合法收取足够税费，大大地开源，又希望乡镇政府主动办起很多企业和事业，为官一任，造福一方，为一方的经济发展和城镇建设乃至于为乡村教育和其他诸种升级达标活动都打好基础，这就是荣敬本等人所说的“压力型体制”，而在这个过程中，因为中国太大，经济社会发展太不平衡，中央缺乏考核地方经济社会发展与地方政府行为相关关系的足够信息，地方政府在没有中央政府足够监督的情况下，利用“压力型体制”留给自己的主动性空间，将办事能力用于谋私，将为老百姓造福的政绩工程变为对老百姓毫无作用的面子工程甚至只是为某些既得利益集团乃至为地方政府负责人得到回扣的工程。

4、两税平摊的例子

那么，为什么乡村两级屡屡向农民伸手，在中央如此之高的关于减轻农民负担的压力下还可以得逞？以J市农村为例，中央至少在1996年就已明确规定“农业特产税、屠宰税必须据实征收，不得向农民下指标，不得按人头、田亩平摊”，但至2001年，J市农村大多仍然是按人头和田亩平摊农业特产税和屠宰税的。除农业特产税和屠宰税税源分散、征收难度大等征收方面的原因以外，两税平摊也与农民缺乏组织能力、中央政府对地方政府行为的无可奈何和地方政府中较高层级对较低层级政府的睁一只眼闭一只眼有关。B镇经管站站长说，前些年还有农民为农民负担和村级财务上访告状，到2001年，全镇竟无一个农民上访。农民不上访的原因不是他们的负担减轻了，也不是村级财务没有问题，而是他们在整个1990年代看到中央政策、国家领导人和中央级传媒有那么多关于减轻农民负担的规定、讲话和处理案例，仍然不能解决时，在他们过去屡屡上访都无果而终时，他们终于明白，政策规定是一回事，而实际情况又是另一回事。他们悟出问题出在乡村两级，根子却在上面，既然根子在上面，农民针对乡村两级的上访有什么用处？农民的想法是对的。