论地方公债发行的必要性和可行性 |
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一、我国地方公债发行的背景 传统的计划经济体制下，我国的“国家财政”指的就是全国统一的财政，地方财政只是中央财政的附属物，在中央编制的全国统一的国家预算下，整个财政联成了一个整体，地方政府没有单独的举债权力。此时公债的发行，是由中央政府统一安排和部署，并由各级政府共同努力来完成的。这就无所谓“国债”和“地方债”的区分，或者说是只有国债而无地方债。在西方，“公债”概念与“国债”概念是既一致又区分的，国债只是中央政府或联邦政府的债务，因为只有这些债务才是“国家”的债务。而公债则是“公共”债务，因而除了国债之外，还包括地方政府的债务和政府所属公共机构的债务。所以，在当时计划经济体制的背景下，公债也就是国债，或者反过来国债也就是公债。两者是二而一、一而二的事，就没有什么奇怪了。 这种先是将整个国家的所有债务都集中到中央，然后干脆取消公债的状况，是与当时计划经济体制必须高度集中统一的财权财力这一根本要求相适应的。这是因为，如果当时没有将所有的债务发行权都集中到中央手中，则地方政府独立自主的发行债券活动，其直接后果就是这部分资金运动处于统一计划之外，这立即就会形成对国民经济计划和综合平衡的冲击与破坏。当时我国将“既无内债又无外债”视为是社会主义的优越性，就是经济体制对公债这一本质要求的直接反映。 从公债的作用来看，正是计划经济体制，决定了我国公债是国家筹集建设资金的一种手段。而在市场经济体制下，公债主要的作用和任务主要是弥补财政赤字和间接调控宏观经济。现在我国正处于由计划经济向市场经济的转型时期，正在努力建立和完善社会主义分税制体制，在一定程度上已经具备了发行地方公债的理论基础。我国地方公债的发行，其目的主要是为了减轻以至熨平经济周期的波动程度。当着经济不景气时，政府可以增大赤字以刺激经济回升，作为弥补财政赤字手段的公债就要增大年发行数额。相反，当着经济状况良好以至出现过热状态时，政府就要减少财政赤字以至安排财政盈余，此时公债年发行量就要相应减少，甚至可以运用财政盈余实现公债的净偿还。这样才能顺应赤字波动较大的特点，弥补着赤字而服务和配合着财政政策的运作，实现财政的间接宏观调控目的。 |
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